Национальный режим в закупках после реформы 2025

Хотя на российском рынке лекарственных средств и медицинских изделий не наблюдается острого дефицита продукции, законодатель и Правительство уже несколько лет принимают активные меры в сфере лекарственной безопасности. Одним из направлений таких мер является стимулирование развития локальных производств фармацевтической и медицинской продукции.

В рамках этой политики в конце 2024 года были внесены поправки в Федеральный закон № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее – «ФЗ-44») и Федеральный закон № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» (далее – «ФЗ-223») (далее совместно – «Законы»).

При осуществлении закупок в соответствии с Законами товарам иностранного происхождения по общему правилу предоставляется национальный режим. Он обеспечивает таким товарам равные условия с товарами российского происхождения. Такие условия подразумевают отсутствие каких-либо законодательно закрепленных преимуществ для российских товаров перед иностранными.

Однако в целях поддержки российского производства Правительство может устанавливать исключения из национального режима. До 2025 года они были рассредоточены по целому ряду нормативно-правовых актов и включали, среди прочего, известное правило «третий лишний^[1]».

Вышеупомянутые поправки консолидировали исключения из национального режима в ст. 14 ФЗ-44 и ст. ст. 3, 3.1-4 ФЗ-223, а также в Постановлении Правительства № 1875 от 23.12.2024 (далее – «Постановление»).

Законы устанавливают три вида исключений из национального режима:

• Запрет – заявка, содержащая предложение о поставке товара иностранного происхождения, отклоняется.
• Ограничение – все заявки о поставке товаров иностранного происхождения отклоняются, если подана хотя бы одна соответствующая извещению заявка о поставке товара российского происхождения (правило «второй лишний»).

Применявшееся ранее к некоторым медицинским изделиям (например, бинтам и микроскопам), а также к препаратам из перечня ЖНВЛП^[2] аналогичное правило «третий лишний» упразднено.

• Преимущество – участник, подавший заявку о поставке товара российского происхождения, получает ценовую преференцию (т. е. снижение его ценового предложения исключительно для целей определения победителя, с заключением контракта в случае победы по предложенной им цене) в размере 15 %.

Для целей применения исключений товары из ЕАЭС приравниваются к российским.

Применимость исключений из национального режима к медицинским изделиям (далее – «МИ») описана в таблице:

Кроме этого, для МИ из Приложения № 3 к Постановлению установлена минимальная обязательная доля закупок товаров российского происхождения. В частности, она установлена для марли медицинской (90 %), перчаток хирургических резиновых и из каучукового латекса (20 %), аппаратов, основанных на использовании α-, β- или γ-излучений (45 %), томографов компьютерных (30 %), аппаратов рентгеноскопических и рентгенографических (75 %).

Лекарственные препараты указаны в позиции 433 перечня товаров (Приложения № 2 к Постановлению), к которым на основании п. 1 Постановления применяется ограничение. При этом в пп. «р» п. 4 Постановления уточняется, что установленное ограничение применяется только при закупках лекарственных препаратов из перечня ЖНВЛП. То есть к закупкам лекарственных препаратов, которые не включены в перечень ЖНВЛП, ограничение не применяется^[3].

Преимущество применяется к препаратам из перечня ЖНВЛП с учетом глубины локализации.

В изначальной редакции Постановления не только ограничение, но и преимущество применялось только к препаратам из перечня ЖНВЛП. Антимонопольный орган даже начал формировать соответствующую практику^[4]. Это было неожиданностью для многих компаний индустрии, так как ранее, до принятия Постановления, преимущество применялось ко всем локализованным препаратам независимо от их наличия в перечне ЖНВЛП.

В июне 2025 из пункта Постановления о том, что ограничение и преимущество применяются только к препаратам из перечня ЖНВЛП, было удалено указание на преимущество. С одной стороны, это можно толковать как возвращение права применять преимущество к локализованным лекарственным препаратам, не включенным в перечень ЖНВЛП. С другой стороны, из-за отсутствия изменений в некоторых иных пунктах Постановления^[5] пока что сложно спрогнозировать, будет ли антимонопольный орган придерживаться такого толкования на практике. Особенно учитывая, что в июле 2025 представители Министерства промышленности торговли высказывались^[6] против распространения преимущества на лекарственные препараты не из перечня ЖНВЛП.

Некоторые препараты из перечня ЖНВЛП также включены в Перечень стратегически значимых лекарственных средств, производство которых должно быть обеспечено на территории Российской Федерации, утвержденный распоряжением Правительства РФ № 1141-р от 06.07.2010 («СЗЛС»)^[7]. В настоящий момент закупки препаратов из перечня СЗЛС осуществляются на общих для ЖНВЛП условиях^[8], однако с 01.09.2025 для них начнет применяться ограничение с учетом глубины локализации:

Добавленная в результате реформы национального режима часть 1.1 статьи 33 ФЗ-44 требует при описании являющегося объектом закупки товара, в отношении которого установлены исключения из национального режима, указывать характеристики товара российского происхождения. Соблюдение данного требования вызывало сложности у заказчиков, имеющих потребность в лекарственных препаратах и медицинских изделиях, которые не производятся в России^[9]. Такое требование также входило в противоречие с устоявшейся судебной практикой, согласно которой у медицинских организаций есть право устанавливать требования к товарам с учетом собственных потребностей и исходя из специфики осуществляемого вида деятельности^[10].

Вероятно, категоричность отмеченной нормы и ее несоответствие устоявшимся позициям судов стали причиной относительно «мягкой» позиции антимонопольного органа к ее безоговорочному соблюдению. К примеру, в одном из решений ФАС отмечается^[11]:

«…требование к указанию характеристик товара российского происхождения при описании объекта закупки превалирует над потребностью заказчика в товаре иностранного происхождения в случае наличия производства такого товара на территории Российской Федерации».

В другом решении^[12] антимонопольный орган поддержал заказчика, указавшего характеристики катетеров, которые не производились в ЕАЭС. К такому решению контролирующий орган могли подтолкнуть пояснения заказчика о том, что ни в Реестре российской промышленной продукции («РРПП»), ни в государственном реестре МИ заказчик не нашел катетеров, которые бы полностью отвечали его потребностям и производились в России.

В итоге на отмеченную сложность обратило внимание и Правительство, внеся в июне 2025 года поправки в Постановление^[13], которые предусматривают специальные положения на случай закупки товаров, не производящихся в России:

• задекларировать в извещении, приглашении, контракте с единственным поставщиком, закупочной документации факт отсутствия на территории России производства товара с требуемыми характеристиками.

Таким образом, от заказчика, планирующего закупку иностранных лекарственных препаратов и медицинских изделий, подпадающих под исключения из национального режима, ожидается не только обоснованный подход к описанию характеристик иностранного товара, но и уверенность в том, что такой товар отсутствует в РРПП или что в России отсутствует его производство (в зависимости от позиции товара в Приложениях к Постановлению). В последнем случае заказчику может быть особенно проблематично составить закупочную документацию, поскольку декларирование полного отсутствия производства возможно только при наличии глубоких знаний конкретного сектора индустрии.

Среди прочего, отмеченное декларирование должно стимулировать заказчиков внимательнее относиться к обоснованности требуемых характеристик закупаемого товара, поскольку теперь участники закупки и контролирующий орган сразу будут видеть, что нужда в конкретных характеристиках является причиной закупки иностранного товара.

В невозможности описать товар именно российского происхождения антимонопольный орган могут, в частности, убедить доводы, основанные на требованиях медицинской практики и соображениях о благополучии и специфических потребностях пациентов.

Например, в споре^[16] вокруг закупки иммуноглобулина в упаковках не выпускаемого в ЕАЭС объема антимонопольный орган встал на сторону заказчика, обосновавшего свою потребность в таких упаковках тем, что дозы рассчитываются индивидуально и требуемый объем наполнения позволяет избежать возникновения нежелательных явлений, которые могли бы вызвать необходимость дополнительного медикаментозного вмешательства и осложнение состояния пациента.

В другом случае аргументом стало наличие у российских катетеров абсолютных противопоказаний к применению, которые отсутствовали у описанного заказчиком иностранного МИ^[17].

В пользу заказчиков также может свидетельствовать соответствие указанным в документации характеристикам товаров нескольких, пусть и иностранных, производителей^[18]. Это может служить подтверждением отсутствия у заказчика намерений нарушать законодательство и ограничивать конкуренцию на закупках.

[1] Если подано не менее двух заявок о поставке продукции из ЕАЭС, все заявки о поставке продукции из стран, не входящих в ЕАЭС, отклоняются.
[2] Перечень жизненно необходимых и важнейших лекарственных препаратов для медицинского применения, утвержденный Распоряжением Правительства Российской Федерации № 2406-р от 12.10.2019.
[3] См. например: Решение Краснодарского УФАС России от 19.02.2025 по делу № 023/06/14-712/2025.
[4] Решение Северо-Осетинского УФАС России от 14.04.2025 по делу № 015/06/105-299/2025.
[5] См. например: пп. «б» п. 4 Постановления.
[6] По материалам конференции «Госзакупки Пермь-2025».
[7] Все они включены в ЖНВЛП.
[8] См. например: Решение Липецкого УФАС России от 03.04.2025 № 048/06/106-325/2025.
[9] В ФЗ-223 аналогичного требования нет, поэтому при закупках по этому Закону описанной проблемы не возникает.
[10] Пункт 1 Обзора судебной практики, утвержденного Президиумом ВС РФ 28.06.2017.
[11] Решение Приморского УФАС России от 06.06.2025 № 025/06/105-543/2025.
[12] Решение Самарского УФАС от 13.02.2025 по жалобе № 30-14833-25/4.
[13] Строго говоря, изменение Постановления не решает проблемы соблюдения ч. 1.1 ст. 33 ФЗ-44, однако можно предположить, что на практике при выполнении положений Постановления ответственности за нарушение ч. 1.1 ст. 33 ФЗ-44 наступать не будет.
[14] В том числе любых лекарственных препаратов.
[15] В частности, в указанные позиции Приложения №1 включены все подпадающие под запрет МИ.
[16] Решение Московского УФАС России от 18.03.2025 по делу № 077/06/106-3190/2025.
[17] Решение Тюменского УФАС России от 23.04.2025 № 072/06/44/55/2025.
[18] Решение Хабаровского УФАС России от 18.02.2025 № 7-1/36 по делу № 027/06/105-233/2025.